《城市更新搬遷補償法律實務(wù)》連載｜第二篇 第二章--城市更新搬遷補償標準的變遷（下）

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? ?在上篇文章中我們討論了城市更新搬遷補償標準的一般構(gòu)成和引發(fā)城市更新搬遷補償標準變遷的原因，本篇文章主要是關(guān)于我們對于城市更新搬遷補償標準變遷趨勢的認識和分析。承接上篇文章內(nèi)容如下：

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• 城市更新搬遷補償標準變遷的趨勢

? ?內(nèi)地城市更新發(fā)端于深圳，至今已走過了十幾個年頭。除深圳外其他地區(qū)城市更新雖起步較晚，但發(fā)展也非常迅速。在城市更新發(fā)展過程中，搬遷安置補償?shù)臉藴室苍谇娜蛔冞w。橫向比較而言，城市更新搬遷補償標準，不同地區(qū)的城市更新搬遷補償標準也存在著差異，并在相互借鑒的基礎(chǔ)上演變?？v向比較而言，同一地區(qū)城市更新在不同的發(fā)展階段其搬遷安置補償標準會產(chǎn)生變遷。
? ?我們在梳理城市更新發(fā)展較為成熟的粵港澳大灣區(qū)的深圳、廣州、東莞等地區(qū)城市更新搬遷補償實務(wù)基礎(chǔ)上，結(jié)合上海、蘇州、北京等地的城市更新實踐，發(fā)現(xiàn)城市更新搬遷補償標準存在著如下演變的趨勢。

（一）雖有個性化存在，但城市更新搬遷補償標準總體趨于統(tǒng)一:
? ?1.不同地區(qū)的城市更新搬遷補償標準的趨同性更加明顯城市更新不同地區(qū)的搬遷補償標準存在著一定的差異，但是構(gòu)成基本趨同，主要包含物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換補償以及被搬遷物業(yè)損失貨幣補償兩個方面。不同地區(qū)的搬遷補償標準雖然存在著一定區(qū)別，但是其搬遷補償?shù)哪繕思爸饕獌?nèi)容卻是趨同，甚至存在著相互借鑒的情況。從上述表格可以看出，廣州地區(qū)城市更新項目與東莞地區(qū)城市更新項目在被搬遷物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換拆賠比上，均進行了細化，根據(jù)不同樓層（一般區(qū)分界點為三層或四層以下及以上）的被搬遷物業(yè)區(qū)分拆賠比和補償標準。又如深圳地區(qū)和東莞地區(qū)關(guān)于被搬遷物業(yè)損失貨幣補償?shù)念愋蛣澐忠泊嬖谥艽蟮囊恢滦?。再如，從上述表格可以看出，廣州、深圳、東莞三個地區(qū)對于過渡期安置補償費用（廣州稱之為“臨遷費”）標準的確定均參照了市場租金標準。
? ?2.同一地區(qū)城市更新搬遷補償逐漸形成市場相對統(tǒng)一的標準以深圳為例，早期的城市更新項目相應(yīng)政策規(guī)定并不完善，市場較為混亂。在城市更新項目拆遷補償中亦不乏存在擾亂市場秩序、惡性競爭的現(xiàn)象。2012年，深圳兩家頗具實力的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在爭奪某村舊改時，將搬遷補償物業(yè)回遷安置的拆賠比，從1:1.2提高到1:1.33再到1:1.4，嚴重偏離了市場平均水平，創(chuàng)下《深圳市城市更新實施辦法》頒布以來拆賠比的最高紀錄。如此高的拆賠比實質(zhì)上擾亂了市場，并不利于城市更新項目的推進，長此以往極易造成不同項目業(yè)主之間攀比的心態(tài)高漲，傷害的是整個城市更新生態(tài)和市場環(huán)境。當前，在深圳市城市更新已然走過十幾載，有關(guān)城市更新的各項規(guī)則體系已經(jīng)比較健全完善。城市更新搬遷補償標準經(jīng)過十多年的實踐和規(guī)范，天價“拆賠比”的極端個例基本上已不復(fù)存在。在規(guī)則逐漸清晰透明的現(xiàn)在，無論是項目開發(fā)商還是被搬遷物業(yè)權(quán)利人均已經(jīng)更加理性，拆賠的預(yù)期更加理性、切合實際。不同的城市更新項目拆遷補償標準也相對趨向于統(tǒng)一，有了市場各方普遍接受的空間。例如深圳地區(qū)城市更新項目中被搬遷物業(yè)回遷安置拆賠比已基本在1:1至1:1.2的區(qū)間范圍，具體因各個不同項目所在區(qū)位的密度分區(qū)、項目的規(guī)劃指標、拆遷面積、被拆遷范圍建筑物密度及容積率等客觀情況或因素影響而存在部分差異。
? ?3.城市更新搬遷補償標準在統(tǒng)一化趨勢下兼存?zhèn)€性化一千個讀者的眼中有一千個哈姆雷特，一千個城市更新項目就有一千個搬遷補償標準。無論是在城市更新發(fā)展較為成熟的深圳、廣州、東莞等地區(qū)還是城市更新起步相對較晚的北京、上海等地，即使是同一類型的城市更新項目也比較難找到兩個完全相同的搬遷補償標準。以廣州的城市更新項目為例，涉及城中村的城市更新項目搬遷補償安置工作以及搬遷補償標準大都遵從“政府主導(dǎo)、一村一策”的原則。但不同城市更新項目在主要補償標準上又存在著類同性、統(tǒng)一化的特征。如對城中村被搬遷物業(yè)進行物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換補償一般均以四層為界限，四層以下進行物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換補償，四層以上基本進行貨幣補償。此外，廣州地區(qū)城市更新項目還存在著對于本村居民以及非本村居民的搬遷補償標準存在著較大的差異這一共同現(xiàn)象。廣州黃埔區(qū)洋田村舊村城市更新項目中，出現(xiàn)了首個按照人頭進行置換回遷物業(yè)的方案。該項目將所有被搬遷物業(yè)權(quán)利人區(qū)分為三類，按照不同的標準進行物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換，最高補償不超過120㎡/人。
城市更新搬遷補償標準個性化特征，還體現(xiàn)在搬遷物業(yè)回遷方面。當前，有的城市更新項目搬遷補償標準中不僅有針對同一補償內(nèi)容的統(tǒng)一補償標準，也存在根據(jù)被搬遷物業(yè)權(quán)利人需求給予定制化搬遷補償方案的情況。在這類城市更新項目中，會將回遷業(yè)主對于回遷安置的特殊需求考慮進去。如一般會將被搬遷物業(yè)權(quán)利人關(guān)于車位的配比、商鋪臨街的選擇、回遷建筑物規(guī)劃設(shè)計的特殊要求考慮進去或征求意見，進而落實到回遷安置物業(yè)的建設(shè)中，滿足被搬遷物業(yè)權(quán)利人定制化需求。

(二）城市更新搬遷補償標準趨于公開化、透明化：

? ?城市更新項目開發(fā)企業(yè)對于搬遷補償標準經(jīng)歷了從封閉、隱藏到開放、透明的歷程。在城市更新發(fā)展的早期，因為規(guī)則的不完善，再加上城市更新項目開發(fā)企業(yè)認為補償標準公開可能不利于搬遷補償談判，因此對于搬遷補償標準基本上持以封閉的態(tài)度，并不全然進行公示公開。這種情況下，城市更新搬遷補償標準公開的范圍和程度受到控制或阻斷，城市更新項目開發(fā)企業(yè)可能對不同的被搬遷物業(yè)權(quán)利人采用不同的搬遷補償標準。但是實踐證明，在一個城市更新單元內(nèi)，適用不同的補償標準是行不通的。深圳羅湖翠竹片區(qū)某項目前期開發(fā)商的黯然失敗和退場即是例證。
隨著城市更新的不斷發(fā)展，一方面城市更新政策法規(guī)體系更加完善，另一方面政府對于城市更新的介入程度也逐漸加深，為城市更新搬遷補償標準的公開化、透明化提供了契機。行政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、集體經(jīng)濟組織拆遷補償監(jiān)管合法合規(guī)化的加強，也對城市更新搬遷補償標準的公開化、透明化提出了要求。如東莞地區(qū)涉及到舊村的城市更新項目，基于監(jiān)管的要求以及集體組織表決同意的需要，城市更新項目前期服務(wù)商均會將搬遷補償安置方案進行公開、公示，以便村民充分了解、提出異議和意見，從而推進表決程序。
? ?當前城市更新項目開發(fā)企業(yè)在搬遷補償過程中，更傾向于公開相應(yīng)的搬遷補償方案及標準，進行專門的講解和宣傳，將補償?shù)姆绞?、補償?shù)念愋汀⒀a償?shù)臉藴识家灰涣忻?。部分項目甚至存在將拆遷人、被搬遷物業(yè)權(quán)利人、集體經(jīng)濟組織各方補償物業(yè)分配情況、項目利潤空間等均進行較為充分的披露告知。城市更新項目開發(fā)企業(yè)通常會視具體情況披露項目被搬遷物業(yè)權(quán)利人獲得補償?shù)睦婵偡蓊~、項目開發(fā)企業(yè)基于項目貢獻向政府無償移交的利益份額、以及開發(fā)商所剩利潤空間等，以明確各方利益所在，讓搬遷補償對象能夠進行自主測算，創(chuàng)造有利的談判氛圍，營造一個公開透明的協(xié)商談判環(huán)境。在各方利益分配情況、搬遷補償標準公開溝通情況下，使得項目開發(fā)企業(yè)與被搬遷物業(yè)權(quán)利人的交互性更強、協(xié)商談判更為充分、理性。在信息充分披露基礎(chǔ)上的交互過程，實質(zhì)上就是城市更新項目開發(fā)企業(yè)與被搬遷物業(yè)權(quán)利人共同尋找及鎖定搬遷補償標準的利益平衡點的過程，這個過程也是城市更新搬遷補償標準公開化、透明的必然結(jié)果。

（三）城市更新搬遷補償從市場化向規(guī)范化演進：

? ?城市更新活動基本上是市場起主導(dǎo)作用的改造項目，尚有別于政府起主導(dǎo)作用的征收或棚戶區(qū)改造項目。因此，城市更新項目搬遷補償標準也是市場主體根據(jù)不同項目的情況，在進行初步經(jīng)濟投資測算之后，與被搬遷物業(yè)權(quán)利人協(xié)商的結(jié)果，是市場化的產(chǎn)物。例如前文提到的兩家房企在項目獲取階段對深圳某村舊改項目的爭奪，從而競相提高被搬遷物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換拆賠比就是典型。東莞地區(qū)城市更新雖然在正式通過平臺招引項目實施合作主體之前就已經(jīng)初步確定搬遷安置補償方案和標準，但是項目實施主體的選擇采用的是價高者得的競價模式。競標意向者在政府及集體經(jīng)濟綜合收益上報價越高，獲得項目的可能性就越大，這本質(zhì)上也是搬遷補償標準市場化競爭的過程。
? ?從市場發(fā)展的動態(tài)觀察，城市更新實質(zhì)上是棚戶區(qū)改造和傳統(tǒng)意義上三舊改造項目發(fā)展的分支。拆除重建類城市更新項目與棚戶區(qū)改造有很大的相似性，均是對于被拆遷范圍內(nèi)的建筑物進行拆除，需要對被拆遷（搬遷）物業(yè)權(quán)利人物業(yè)進行產(chǎn)權(quán)置換以及因此受損的權(quán)益進行補償。棚戶區(qū)改造項目拆遷補償基本上采用或參照行政征收項目的拆遷補償方式及標準。城市更新項目搬遷補償標準在很大程度上也參照《國有土地房屋征收補償條例》以及各地房屋征收補償法規(guī)中的拆遷補償標準。例如，深圳城市更新項目部分搬遷補償標準細項直接適用的便是《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》中行政征收與補償?shù)臉藴?，廣州的城市更新項目則很大程度上參照和借鑒《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》《廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補償試行辦法》。上海的城市更新雖強調(diào)市場主體與被搬遷人協(xié)商，但行業(yè)已經(jīng)形成了較為趨同的補償標準。北京的城市更新相繼出臺了1+4文件，同樣把握的是政府推動、市場參與的原則。而對于補償標準，同樣需要在參鑒征收標準的基礎(chǔ)上進行自主協(xié)商。在參照行政征收項目搬遷補償標準的過程中，實質(zhì)上就是城市更新搬遷補償標準初步規(guī)范化的過程，讓標準有據(jù)可依，讓標準符合行業(yè)慣例，讓標準變得公平合理。但城市更新是市場起主導(dǎo)作用的改造類經(jīng)濟活動，受市場波動的影響，城市更新搬遷補償標準邁向規(guī)范化的過程教訓慘重。在市場發(fā)展早期不成熟的階段，無序規(guī)則狀態(tài)下，項目開發(fā)商為了爭奪項目，容易出現(xiàn)市場調(diào)節(jié)失靈的情形，產(chǎn)生了城市更新搬遷補償標準上惡性競爭的局面。這也是政府逐漸加強對城市更新項目進行管控和引導(dǎo)的深層原因。
隨著城市更新市場發(fā)展逐漸成熟，搬遷補償標準的透明化、趨向公開化。一方面，城市更新搬遷補償?shù)氖袌銎骄鶚藴手饾u得到更為廣泛的接受和認同，無論是城市更新項目開發(fā)商還是被搬遷物業(yè)權(quán)利人對于搬遷補償標準都有了相對理性的心理預(yù)期，雙方之間的差距呈現(xiàn)縮小的趨勢。另一方面，隨著市場競爭越來越充分，越來越多的專業(yè)房地產(chǎn)企業(yè)得以產(chǎn)生并壯大發(fā)展，相對專業(yè)的城市更新服務(wù)市場也逐漸產(chǎn)生并迅速發(fā)展。此時，城市更新不同市場主體之間橫向的行業(yè)性自治組織應(yīng)運而生，例如城市更新開發(fā)企業(yè)協(xié)會。城市更新市場行業(yè)性自治組織集聚了市場上主流房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，他們通過行業(yè)自治組織的平臺相互交流溝通，互相借鑒，并制定關(guān)于城市更新搬遷補償?shù)闹敢晕募?，形成了相對統(tǒng)一的搬遷補償參考標準，以供協(xié)會會員企業(yè)進行參考使用，并向政府建言獻策，推動政府規(guī)制更切合城市更新實踐。以深圳城市更新開發(fā)企業(yè)協(xié)會為例，該協(xié)會目前的會員單位已經(jīng)突破了600家，協(xié)會在服務(wù)企業(yè)、引導(dǎo)行業(yè)、建言獻策、推動立法等方面發(fā)揮了積極而富有成效的作用，該協(xié)會也被評為5A級社會組織。 因此，在城市更新市場發(fā)展較為成熟的地區(qū)，城市更新搬遷補償標準已然從無序狀態(tài)到形成行業(yè)規(guī)則相對統(tǒng)一的狀態(tài)，城市更新行業(yè)秩序更加規(guī)范。
? ?在城市更新發(fā)展較為成熟的地區(qū)，不僅出現(xiàn)城市更新搬遷補償標準從市場化向規(guī)范化演進的趨勢，還出現(xiàn)了向規(guī)制化演進的趨勢。從法的淵源角度而言，關(guān)于城市更新搬遷補償標準從市場化到規(guī)范化再到規(guī)制化，符合從市場經(jīng)濟規(guī)則到行業(yè)慣例再上升為上層經(jīng)濟組織法律法規(guī)的必然演進路徑。隨著城市更新不斷發(fā)展，政府在不同程度上介入城市更新，甚至深入到搬遷補償標準的制定。城市更新搬遷補償標準由“政府介入、市場主導(dǎo)”過渡到“市場主導(dǎo)、政府監(jiān)管”的狀態(tài)。深圳市龍崗區(qū)城市更新局在2018年制定了《龍崗區(qū)拆除重建類城市更新項目房屋搬遷補償安置方案編制指引》是深圳首個以行政管理機關(guān)身份制定搬遷補償安置方案編制指引的行政區(qū)，雖然仍然是指引文件，已足見其規(guī)制化色彩。2020年，引起廣泛關(guān)注的是關(guān)于城市更新第一部地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》的制定及出臺。該條例將舊住宅區(qū)拆除重建城市更新項目搬遷補償標準的上升到地方法規(guī)立法層面，明確規(guī)定按照套內(nèi)面積不少于一比一的比例進行補償；對于其他合法建筑和歷史違建的搬遷補償標準，由市場主體與物業(yè)權(quán)利人參照本市房屋征收相關(guān)規(guī)定協(xié)商確定。該條例的出臺，代表著城市更新搬遷補償標準的政策法規(guī)規(guī)制化提升到了新的階段和層次。上海市人大常委會2021年8月10日發(fā)布《上海市城市更新條例（征求意見稿）》，也表明上海城市更新的政策規(guī)制上升到立法規(guī)制。

（四）城市更新搬遷補償標準更加公平合理科學：

? ?城市更新在發(fā)展過程中，搬遷補償標準的公開化、透明化有利于搬遷補償標準更加公平、合理、科學。從縱向維度觀察，當前城市更新項目的搬遷補償標準相較于早期的城市更新項目而言，這個變化體現(xiàn)得更加充分。嚴格而言，評價城市更新項目搬遷補償標準是否公平合理，單純以同一類型具體不同項目之間同一補償標的的補償標準高低作為參數(shù)，從而進行橫向比較并不科學。在早期城市更新項目的搬遷補償中，對構(gòu)筑物、違建、臨時性建筑物、非永久性固定建筑物進行補償時，項目開發(fā)企業(yè)大多因為搶奪城市更新項目的原因，同意給予一定比例的物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換補償。這種補償?shù)姆绞郊皹藴蕦嶋H上帶有城市更新發(fā)展的時代烙印。雖然更有利于被搬遷物業(yè)權(quán)利人，但也難言更為公平合理。公平合理是相對的，而非絕對。對違法建筑進行物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換補償會變相鼓勵違建，有將違法建筑合法化的嫌疑，最終也會給整個城市更新市場種下“毒樹之果”。這種補償方式有違損失填補對等補償?shù)墓皆瓌t，也會無形加大被搬遷物業(yè)權(quán)利人對于搬遷補償?shù)男睦眍A(yù)期，從長遠來看得不償失。實際上，這種做法已經(jīng)被市場和時代淘汰。當前，在城市更新項目的搬遷補償中，對于構(gòu)筑物、臨時性建筑的補償，極少進行物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換補償，原則上以建造成本或者是重置成本并按照一定的標準進行貨幣補償；對于違法建筑，原則上不予補償，基于特殊背景或原因形成的歷史違建，也更多結(jié)合具體情形給予一定的貨幣補償，相較而言更加公平合理。
? ?城市更新項目的搬遷補償過程是項目開發(fā)企業(yè)與被搬遷物業(yè)權(quán)利人充分協(xié)商談判的過程。如果對于搬遷補償標的現(xiàn)狀價值判斷產(chǎn)生分歧的情況下，如裝飾裝修的殘值，難以達到搬補雙方均認可的平衡點。早期城市更新因為市場化更為明顯，加之控制搬遷補償成本的需要，一般情況下很少像行政征收項目或者棚戶區(qū)改造項目一樣，聘請第三方獨立房地產(chǎn)評估機構(gòu)對于被搬遷物業(yè)進行價值評估。因此，相應(yīng)公平合理性自然難以得到保障。在城市更新搬遷補償中，以價值評估的結(jié)果作為搬遷補償標準協(xié)商談判的參考依據(jù)，無疑更為合理、公平。當前城市更新搬遷補償中，一般情況下仍以搬補雙方協(xié)商結(jié)果為主。在無法協(xié)商一致的情況下，或被搬遷物業(yè)權(quán)利人同意、要求的情況下，及時引入第三方獨立房地產(chǎn)評估機構(gòu)對于諸如裝飾裝修價值以及被搬遷物業(yè)其他補償內(nèi)容進行價值評估，然后以評估結(jié)果為參照進行搬遷補償標準的協(xié)商，已基本成為行業(yè)的共識。

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