《城市更新搬遷補(bǔ)償法律實(shí)務(wù)》連載｜第一篇 第二章--城市更新立法及政策規(guī)制基本框架

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一、當(dāng)前我國(guó)城市更新立法及政策規(guī)制概況

? ?我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程相對(duì)較晚，作為城市再開(kāi)發(fā)方式的城市更新也發(fā)展較晚。國(guó)內(nèi)規(guī)?；某鞘懈聦?shí)踐自20世紀(jì)80年代在深圳開(kāi)始發(fā)端，作為城市更新經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑——城市更新立法及政策規(guī)定制訂的進(jìn)程就相對(duì)更為滯后。在城市化發(fā)展成熟的國(guó)家，如英國(guó)制訂了專(zhuān)門(mén)的《格林伍德住宅法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，聯(lián)邦德國(guó)頒布有《城市更新與開(kāi)發(fā)法》，美國(guó)頒布了《住宅法》和《城市重建計(jì)劃》，日本則有專(zhuān)門(mén)的《城市再開(kāi)發(fā)法》以及相應(yīng)法規(guī)細(xì)則《都市再生特別措施法》對(duì)城市更新進(jìn)行規(guī)制。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)亦制定有專(zhuān)門(mén)的《都市更新條例》，香港地區(qū)有《市區(qū)重建局條例》，國(guó)內(nèi)大陸地區(qū)在法律法規(guī)制度層面則比較滯后，甚至落后于整體城市更新發(fā)展的步伐。

? ?在法律法規(guī)層面，僅有《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（下稱(chēng)“《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》”）和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)舊城區(qū)的改造有原則性的規(guī)定。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十一條規(guī)定：“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計(jì)劃地對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行改建?！薄秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條規(guī)定：“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；”目前尚未有關(guān)于城市更新專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，甚至是部門(mén)規(guī)章出臺(tái)。

? ?在地方政府規(guī)章及政策規(guī)定層面，反而先行先試進(jìn)行了創(chuàng)新，由此也開(kāi)啟了我國(guó)關(guān)于城市更新規(guī)范化、制度化探索建構(gòu)的進(jìn)程。2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》拉開(kāi)了存量用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)、城市更新相關(guān)制度化、規(guī)范化的帷幕，廣東省作為全國(guó)節(jié)約集約用地試點(diǎn)地區(qū)于2009年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》（粵府〔2009〕78號(hào)）。土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度早已超過(guò)國(guó)際警戒線(xiàn)，土地供需矛盾突出的深圳市則首開(kāi)先河，于2009年率先出臺(tái)了關(guān)于城市更新的地方政府規(guī)章《深圳市城市更新辦法》，又于2020年12月出臺(tái)國(guó)內(nèi)第一個(gè)城市更新地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》。廣東省在總結(jié)深穗莞佛等地城市更新活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)效的基礎(chǔ)之上，也于2020年12月通過(guò)全國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)存量建設(shè)用地的省級(jí)政府規(guī)章《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》。上海于2009年頒發(fā)《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步推進(jìn)本市舊區(qū)改造工作若干意見(jiàn)的通知》，又于2015年出臺(tái)《上海市城市更新實(shí)施辦法》，標(biāo)志著上海已經(jīng)進(jìn)入以存量開(kāi)發(fā)為主的“內(nèi)涵增長(zhǎng)”時(shí)代，城市更新將成為上海市可持續(xù)發(fā)展的主要方式。2021年2月，北京市政府召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，研究《北京市城市更新實(shí)施意見(jiàn)(試行)》及相關(guān)實(shí)施細(xì)則 。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，實(shí)施城市更新行動(dòng)，是貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神、落實(shí)市委全會(huì)部署的重要任務(wù)，也是“十四五”時(shí)期拉動(dòng)投資、促進(jìn)消費(fèi)、改善民生、優(yōu)化完善城市功能的重要舉措，要注重機(jī)制建設(shè)，探索政策創(chuàng)新，堅(jiān)持共建共治共享，調(diào)動(dòng)各方力量參與，形成政府和企業(yè)、社會(huì)共同推動(dòng)的強(qiáng)大合力。

? ?2020年黨的十九屆五中全會(huì)明確提出實(shí)施城市更新，城市更新成為國(guó)家戰(zhàn)略。2021年全國(guó)兩會(huì)期間，城市更新首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告。中央提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，城市更新成為“十四五”規(guī)劃的政策新風(fēng)口。國(guó)家實(shí)施城市更新行動(dòng)，其內(nèi)涵是推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，并非簡(jiǎn)單的進(jìn)行舊城舊區(qū)改造，而是由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。在城市更新上升為國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，廣東、深圳、上海等地區(qū)在地方政策法規(guī)的突破和創(chuàng)新以及大量城市更新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，既給其他地區(qū)推動(dòng)城市更新對(duì)城市建設(shè)提質(zhì)改造、進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了可參考的樣板，也為國(guó)家層面制定有關(guān)城市更新更高位階的部門(mén)規(guī)章、行政法規(guī)甚至是法律做好了基礎(chǔ)鋪墊。

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二、當(dāng)前我國(guó)城市更新法規(guī)及政策規(guī)制語(yǔ)境下的城市更新基本制度

? ?在上位法法律法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章缺位情況下，各地區(qū)在城市更新探索發(fā)展過(guò)程中，從地方立法、政府規(guī)章及政策規(guī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，逐漸搭建了程式化相對(duì)固定的城市更新基本制度，使得城市更新在制度化、規(guī)范化層面邁進(jìn)了一大步。梳理各地區(qū)城市更新政策法規(guī)，我們認(rèn)為城市更新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中關(guān)于城市更新啟動(dòng)、補(bǔ)償、規(guī)劃、實(shí)施和激勵(lì)五個(gè)制度內(nèi)容，塑造了對(duì)存量土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)的城市更新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本模式。

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（一）以權(quán)利人意愿征集“多數(shù)決”為前提的城市更新啟動(dòng)機(jī)制：

? ?與政府行政征收以“公益性”行政決策作為啟動(dòng)前提的不同，城市更新則以對(duì)存量土地上現(xiàn)有權(quán)利人的意愿征集，并以絕大多數(shù)權(quán)利人同意形成“多數(shù)決”為啟動(dòng)前提。城市更新本質(zhì)上是對(duì)于存量土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)和建設(shè)，而存量土地通常業(yè)已存在物權(quán)人或者其他權(quán)利人，這決定了城市更新啟動(dòng)的前提是片區(qū)范圍內(nèi)絕大多數(shù)權(quán)利人同意進(jìn)行更新改造。如2021年3月1日開(kāi)始正式實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》在城市更新計(jì)劃立項(xiàng)的條件規(guī)定，“用地為單一地塊的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)全體共同共有人或者產(chǎn)權(quán)份額四分之三以上的按份共有人同意，建筑物區(qū)分所有權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專(zhuān)有部分面積占比四分之三以上的物業(yè)權(quán)利人且占總?cè)藬?shù)四分之三以上的物業(yè)權(quán)利人同意，其中舊住宅區(qū)所在地塊應(yīng)當(dāng)經(jīng)專(zhuān)有部分面積占比百分之九十五以上且占總?cè)藬?shù)百分之九十五以上的物業(yè)權(quán)利人同意；用地屬城中村、舊屋村或者原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原村民在城中村、舊屋村范圍以外形成的建成區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位的股東大會(huì)表決同意進(jìn)行城市更新，或者符合前兩項(xiàng)規(guī)定，經(jīng)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位同意?！?/span>

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（二）以“老舊區(qū)域改造、產(chǎn)業(yè)迭代發(fā)展”為導(dǎo)向的城市更新規(guī)劃制度：

? ?從20世紀(jì)80年代末、90年代初深圳開(kāi)始進(jìn)行系統(tǒng)化和規(guī)?；_(kāi)展城市改造以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)增量建設(shè)用地空間趨緊的同時(shí)，對(duì)于存量土地開(kāi)發(fā)為代表的城市更新、“三舊”改造[2]為主的土地開(kāi)發(fā)逐漸成為主流。在全國(guó)各地特別是在土地開(kāi)發(fā)供需矛盾激烈的大中城市，城市更新并非僅是單純老舊區(qū)域的拆建重新，而是儼然成為創(chuàng)造性城市發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。該種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以城市更新改造為契機(jī)并以被搬遷權(quán)利人、開(kāi)發(fā)主體以及政府為代表的會(huì)公共利益多維利益平衡為目標(biāo)。

? ?城市更新在發(fā)展到相對(duì)成熟階段，政府作為城市規(guī)劃和城市發(fā)展的管理者，在其宏觀經(jīng)濟(jì)政策視野下希望以城市規(guī)劃為楔子和抓手對(duì)更新改造片區(qū)進(jìn)行重新規(guī)劃。一方面為了提升公共配套建設(shè)，另一方面實(shí)行產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)，在城市更新項(xiàng)目開(kāi)展的進(jìn)程中又通過(guò)地方政策法規(guī)創(chuàng)新予以規(guī)范和制度化，同時(shí)反哺城市更新的發(fā)展。例如，廣東省規(guī)定在進(jìn)行城市更新之前，相應(yīng)擬改造區(qū)域必須納入“標(biāo)圖建庫(kù)”范圍；東莞市規(guī)定城市更新必須先行劃定更新單元，并經(jīng)城市更新部門(mén)同意；深圳城市更新相應(yīng)法規(guī)政策規(guī)定，城市更新啟動(dòng)須先列入城市更新計(jì)劃范圍內(nèi)方可啟動(dòng)。深穗莞地區(qū)城市更新政策法規(guī)均明確按照政府批復(fù)的城市更新單元專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃方案（東莞城市更新改造方案匯總于其“1+N”總體實(shí)施方案）進(jìn)行建設(shè)。政府批復(fù)的城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃方案作為城市更新項(xiàng)目開(kāi)展實(shí)施的“法定憲綱”，對(duì)于相應(yīng)項(xiàng)目改造的方向，如究竟是進(jìn)行商改商、商改居、工改商、工改居、工改商住、工改保、工改M0、工改M1等有相應(yīng)規(guī)劃導(dǎo)向，對(duì)于復(fù)建回遷區(qū)域的建筑物容積率、公共配套設(shè)施也都在專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃方案中要求落地?！皹?biāo)圖建庫(kù)”“更新單元?jiǎng)澏ā薄俺鞘懈掠?jì)劃”體現(xiàn)的政府對(duì)于城市更新啟動(dòng)的把控和引導(dǎo)，是宏觀上的規(guī)劃導(dǎo)向視野。城市更新單元專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃方案則是政府對(duì)于城市更新單元開(kāi)發(fā)的目標(biāo)、片區(qū)公共配套提升、片區(qū)產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)的規(guī)劃意志體現(xiàn)，是微觀上片區(qū)規(guī)劃的落實(shí)。由此城市更新成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)升級(jí)發(fā)展迭代的進(jìn)路。

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（三）以產(chǎn)權(quán)置換+貨幣補(bǔ)償為主要內(nèi)容的城市更新補(bǔ)償制度：

? ?對(duì)存量土地通過(guò)城市更新的模式進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，必然涉及對(duì)于存量土地現(xiàn)有土地權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。關(guān)于城市更新的補(bǔ)償內(nèi)容，各地在補(bǔ)償方案、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容雖然都存在一些差異，但是補(bǔ)償主要內(nèi)容基本一致。即是通過(guò)產(chǎn)權(quán)置換和貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞浇?gòu)城市更新更新補(bǔ)償制度。進(jìn)一步而言，就是以擬拆遷的建筑物價(jià)值為參照對(duì)存量土地被搬遷物業(yè)權(quán)利人進(jìn)行同等價(jià)值補(bǔ)償甚至超值價(jià)值置換補(bǔ)償。城市更新項(xiàng)目的實(shí)施主體通過(guò)復(fù)建回遷的物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換的方式，或者完全貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，亦或物業(yè)產(chǎn)權(quán)置換與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的方式對(duì)于權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。權(quán)利人可自行選擇相應(yīng)的補(bǔ)償方式，并與城市更新項(xiàng)目開(kāi)發(fā)實(shí)施主體簽訂相應(yīng)的搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議。城市更新項(xiàng)目開(kāi)發(fā)實(shí)施主體通過(guò)對(duì)擬拆除重建區(qū)域內(nèi)被搬遷物業(yè)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償置換，從而獲取城市更新拆除重建區(qū)域范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)權(quán)益。

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（四）以社會(huì)主體自主改造+政府引導(dǎo)監(jiān)管為主要內(nèi)容的城市更新項(xiàng)目實(shí)施制度：

? ?政府行政征收項(xiàng)目系由政府或者相關(guān)部門(mén)作為實(shí)施主體進(jìn)行征收、拆除及回遷復(fù)建，城市更新項(xiàng)目則是引入社會(huì)主體進(jìn)行自主改造和再開(kāi)發(fā)，一般而言通常是專(zhuān)門(mén)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主體。從城市更新發(fā)展的歷程來(lái)看，如將城市更新開(kāi)發(fā)完全交由社會(huì)主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，恐將可能導(dǎo)致被搬遷物業(yè)權(quán)利人、開(kāi)發(fā)主體以及政府所代表的社會(huì)公共利益和其他各方權(quán)益失衡的負(fù)面后果。換言之，會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序化、尋租空間滋生、腐敗、公共利益受損等市場(chǎng)失控情況，無(wú)法達(dá)到“老舊區(qū)域改造”、“多方利益共享”與“公共配套提升、產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)”多重目標(biāo)。因此，在城市更新發(fā)展逐漸成熟階段，政府在城市更新計(jì)劃申報(bào)、更新改造方向、城市更新規(guī)劃方案審批、規(guī)劃指標(biāo)批準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等城市更新主要流程節(jié)點(diǎn)扮演者引導(dǎo)和監(jiān)管的角色，形成“政府搭臺(tái)引導(dǎo)監(jiān)管、開(kāi)發(fā)主體擔(dān)綱主演”的局面，形成政府、城市更新項(xiàng)目實(shí)施主體互相作用、共同發(fā)展的利益格局和模式。

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（五）以土地出讓金獎(jiǎng)勵(lì)+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助+稅收優(yōu)惠為主要內(nèi)容的城市更新激勵(lì)優(yōu)惠制度：

? ?根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，土地的性質(zhì)、使用功能、用途存在嚴(yán)格的劃分和限制。城市更新對(duì)存量土地再開(kāi)發(fā)利用經(jīng)?？赡苌婕巴恋匦再|(zhì)（包括集體用地向國(guó)有土地的轉(zhuǎn)化）和功能的轉(zhuǎn)變、規(guī)劃調(diào)整、國(guó)有建設(shè)用地用途變更，也會(huì)涉及到建筑物被拆除土地收回再出讓過(guò)程中地價(jià)補(bǔ)交的問(wèn)題。因此為了促進(jìn)城市更新項(xiàng)目的開(kāi)展、調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與城市更新，各地在城市更新政策法規(guī)中從土地出讓金獎(jiǎng)勵(lì)、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠等方面逐漸構(gòu)成城市更新激勵(lì)優(yōu)惠制度。

? ?在土地出讓獎(jiǎng)勵(lì)及專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助方面，廣東省《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》（粵府〔2009〕78號(hào)）規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)，可以協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)；集體建設(shè)用地可申請(qǐng)轉(zhuǎn)為國(guó)有后可進(jìn)行再開(kāi)發(fā)；工業(yè)用地提高容積率不再繳土地價(jià)款等。東莞市在《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)城市更新促進(jìn)固定資產(chǎn)投資若干政策》規(guī)定，村組集體自行改造或與企業(yè)合作改造的“工改居”“工改商”項(xiàng)目根據(jù)批復(fù)時(shí)間，只需按照20%或30%計(jì)收地價(jià)款；并規(guī)定給予“工改工”項(xiàng)目實(shí)行稅收市級(jí)留成等專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，對(duì)涉及配套型住宅用地（R0）的“工改M0”單元，新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）部分、配套型住宅用地（R0）分別按50%、70%核定地價(jià)款起始價(jià)。

? ?在稅收優(yōu)惠方面，廣東省制定了《廣東省三舊改造稅收優(yōu)惠指引（2019年版）》，其中規(guī)定配建房在土地增值稅方面確認(rèn)銷(xiāo)售收入，同時(shí)將此確認(rèn)為取得土地使用權(quán)的成本，可以增加30%的加計(jì)扣除。前深圳市地稅局出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《城市更新稅收政策指引》規(guī)定，對(duì)于被拆遷物業(yè)權(quán)利人因拆遷獲得的補(bǔ)償個(gè)人免征個(gè)稅、土增稅及增值稅、印花稅等，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施主體回遷給被搬遷物業(yè)權(quán)利人的房產(chǎn)視同銷(xiāo)售，確認(rèn)收入，項(xiàng)目實(shí)施主體但可計(jì)入拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，在土增稅清算時(shí)可予以扣除。上述規(guī)定為土地權(quán)利人和社會(huì)主體參與城市更新創(chuàng)造出很大的彈性和操作空間。

? ?在激勵(lì)制度上，城市更新的稅收規(guī)制已經(jīng)采用了較為靈活的征管機(jī)關(guān)認(rèn)定規(guī)則，但稅收法定的基本框架下，各地的規(guī)定無(wú)法替代國(guó)家層面的整體規(guī)制，希望能在城市更新進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，并成為國(guó)家戰(zhàn)略的趨勢(shì)下，稅收規(guī)制能夠在考慮地域差別的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤(pán)棋，激勵(lì)程度能夠進(jìn)一步提升，并給予城市更新以充分的鼓勵(lì)。

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三、當(dāng)前城市更新立法及政策規(guī)制中的搬遷補(bǔ)償失范

? ?城市更新總體而言是社會(huì)主體參與、政府引導(dǎo)監(jiān)管的對(duì)存量土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)的模式。這種模式?jīng)Q定了其搬遷補(bǔ)償與政府行政征收拆遷補(bǔ)償截然不同，前者主要是雙向的意思自治協(xié)商過(guò)程，后者主要是單方面自上而下制定公布征收補(bǔ)償方案執(zhí)行的過(guò)程。換言之，城市更新搬遷補(bǔ)償?shù)倪_(dá)成主要是民法意義范疇意思自治契合的結(jié)果。因此，當(dāng)前無(wú)論是國(guó)家層面關(guān)于城市更新的部門(mén)規(guī)章，亦或是地方性法規(guī)及政府規(guī)章、政策性文件對(duì)于城市更新搬遷補(bǔ)償問(wèn)題均沒(méi)有明確具體的細(xì)致規(guī)定，更未有法律法規(guī)意義上的約束性規(guī)范內(nèi)容。

? ?城市更新與政府行政征收同樣均存在搬遷補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，而當(dāng)前城市更新立法及政策規(guī)制中對(duì)于搬遷補(bǔ)償沒(méi)有明確的規(guī)范性?xún)?nèi)容。對(duì)此，從某種意義上而言，我們也予以深刻的理解：一是地域差別，二是項(xiàng)目差別，三是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)測(cè)算的差別，四是項(xiàng)目管理能力與投入的差異，類(lèi)此種種，對(duì)于如此具體和細(xì)致的問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，難以形成具有普適性的規(guī)制，實(shí)踐上也行不通。從國(guó)家層面立法的慣例和傳統(tǒng)來(lái)說(shuō)，有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。從實(shí)踐到規(guī)范，從地方到國(guó)家，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)必須足夠充分，實(shí)踐規(guī)則必須充分有效，潛藏和待解決的問(wèn)題須基本浮出水面并找到了解決辦法，立法的基礎(chǔ)條件已然成熟，方可進(jìn)入立法規(guī)劃的視野進(jìn)行審視和考量。因此，城市更新搬遷補(bǔ)償在補(bǔ)償方案的制定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面很大程度上參照了政府行政征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容。隨著城市更新的發(fā)展，城市更新項(xiàng)目的實(shí)施主體也逐漸在一個(gè)個(gè)不同的城市更新項(xiàng)目中提煉具備同一性和可復(fù)制性的搬遷補(bǔ)償內(nèi)容，進(jìn)行程式化和類(lèi)型化總結(jié)。逐漸演變出城市更新關(guān)于搬遷補(bǔ)償方案、標(biāo)準(zhǔn)、方式等相對(duì)固定的內(nèi)容范式。地方政府或者城市更新行業(yè)性組織也基于指導(dǎo)城市更新搬遷補(bǔ)償?shù)慕嵌瘸霭l(fā)制訂了參考性文件，例如深圳市龍崗區(qū)制定的《龍崗區(qū)拆除重建類(lèi)城市更新房屋搬遷補(bǔ)償方案編制指引》，深圳市城市更新開(kāi)發(fā)企業(yè)協(xié)會(huì)牽頭筆者參與制定的《深圳城市更新拆遷補(bǔ)償方案制訂行業(yè)參考意見(jiàn)》等。這些規(guī)范性文件、示范性?xún)?nèi)容對(duì)于城市更新中搬遷補(bǔ)償相關(guān)問(wèn)題予以了關(guān)注，并進(jìn)行了總結(jié)和梳理及指引，對(duì)社會(huì)主體特別是開(kāi)發(fā)企業(yè)在城市更新搬遷補(bǔ)償工作的展開(kāi)發(fā)揮了積極示范及參考作用。本書(shū)便在這些規(guī)范性文件、示范性?xún)?nèi)容基礎(chǔ)上進(jìn)一步延展城市更新搬遷補(bǔ)償問(wèn)題的實(shí)務(wù)研究范圍、深究城市更新搬遷補(bǔ)償問(wèn)題的本質(zhì)，從而回應(yīng)城市更新開(kāi)發(fā)模式中對(duì)于搬遷補(bǔ)償問(wèn)題的實(shí)務(wù)關(guān)切，希冀對(duì)于城市更新搬遷補(bǔ)償實(shí)務(wù)產(chǎn)生相應(yīng)的觸動(dòng)和啟發(fā)。

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?本文中關(guān)于城市更新五個(gè)基本制度，筆者在對(duì)城市更新項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)梳理基礎(chǔ)上，對(duì)朱海波教授2015年發(fā)表并刊載于在《暨南學(xué)報(bào)》第10期《當(dāng)前我國(guó)城市更新立法問(wèn)題研究》文章中關(guān)于城市更新“啟動(dòng)、補(bǔ)償、主導(dǎo)、激勵(lì)”為主要制度的基本模式相關(guān)觀點(diǎn)進(jìn)行了吸收，從而進(jìn)一步提出并形成新的理解及內(nèi)涵。

?“三舊”改造一般系指舊城區(qū)、舊村莊和舊工業(yè)區(qū)的改造。