中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行再127號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：xxxxxx監(jiān)理咨詢有限公司。住所地：安徽省合肥市高新區(qū)寧西路16號(hào)安徽凱創(chuàng)電子科技股份有限公司辦公樓119號(hào)。

法定代表人：吳明淏，該公司總經(jīng)理。

委托訴訟代理人：凌鐵牛，安徽思正律師事務(wù)所律師。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：湖北省松滋市人民政府。住所地：湖北省松滋市新江口鎮(zhèn)環(huán)湖路*號(hào)。

法定代表人：伍昌軍，該市人民政府市長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人xxxxxx監(jiān)理咨詢有限公司（以下簡(jiǎn)稱xx公司）因訴湖北省松滋市人民政府（以下簡(jiǎn)稱松滋市政府）行政批復(fù)一案，不服湖北省高級(jí)人民法院于2016年3月16日作出的（2016）鄂行終51號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?018年6月28日作出（2017）最高法行申6701號(hào)行政裁定，提審本案。提審后，本院依法組成由審判員黃永維、審判員王振宇、審判員李緯華參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

xx公司向湖北省荊州市中級(jí)人民法院起訴稱，其因不服松滋市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱松滋市安監(jiān)局）（松）安監(jiān)管罰〔2014〕4024-3號(hào)行政處罰決定（以下簡(jiǎn)稱4024-3號(hào)處罰決定），于2015年2月2日向該局上級(jí)主管部門荊州市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱荊州市安監(jiān)局）申請(qǐng)行政復(fù)議。2015年3月16日，在復(fù)議機(jī)關(guān)主持其與松滋市安監(jiān)局面談的情況下首次看到《松滋市堰西面館“9·9”天然氣爆燃事故調(diào)查報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)查報(bào)告》）及松滋市政府松政函〔2014〕62號(hào)《關(guān)于松滋市堰西面館“9·9”天然氣爆燃事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱62號(hào)批復(fù)）。其后，荊州市安監(jiān)局于2015年4月28日作出（荊）安監(jiān)行復(fù)決〔2015〕1號(hào)行政復(fù)議決定，維持了該處罰決定。其認(rèn)為該事故發(fā)生的最直接原因，是因該事故現(xiàn)場(chǎng)施工人員未經(jīng)入戶申報(bào)且違規(guī)打開氣閥并帶氣作業(yè)導(dǎo)致的。該行為的防范不能一味強(qiáng)求所謂增加監(jiān)理人員逐戶做現(xiàn)場(chǎng)全程旁站監(jiān)理來達(dá)到。松滋市政府在未對(duì)《調(diào)查報(bào)告》做必要審慎審查的情況下，斷然作出62號(hào)批復(fù)實(shí)屬不當(dāng)。故請(qǐng)求撤銷松滋市政府作出的62號(hào)批復(fù)。

湖北省荊州市中級(jí)人民法院一審查明：2014年9月9日，松滋市賽洛天然氣有限公司管道工程外包方xxxxxxxxxx有限公司施工人員在對(duì)新江口鎮(zhèn)堰西路31號(hào)“堰西面館”早餐店實(shí)施天然氣管道入戶安裝過程中，發(fā)生天然氣爆炸事故。根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第493號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《條例》）的規(guī)定，松滋市政府批準(zhǔn)成立了由松滋市安監(jiān)局、松滋市公安局、松滋市監(jiān)察局、松滋市質(zhì)監(jiān)局等有關(guān)單位參加的松滋市堰西面館“9·9”天然氣爆燃事故調(diào)查組。該調(diào)查組于2014年10月27日作出了《調(diào)查報(bào)告》。該調(diào)查報(bào)告內(nèi)容涉及對(duì)xx公司的責(zé)任認(rèn)定及處理建議，即認(rèn)定xx公司在施工現(xiàn)場(chǎng)存在安全監(jiān)管缺失，對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任。根據(jù)《條例》第三十七條第一項(xiàng)的規(guī)定，建議松滋市安監(jiān)局對(duì)xx公司處以人民幣12萬(wàn)元的罰款。同時(shí)，松滋市安監(jiān)局向松滋市政府呈報(bào)了該事故調(diào)查報(bào)告的請(qǐng)示（松安監(jiān)〔2014〕47號(hào)）。松滋市政府于2014年10月30日作出62號(hào)批復(fù)，同意事故調(diào)查組對(duì)有關(guān)責(zé)任單位和有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任分析和處理意見。2014年12月5日，松滋市安監(jiān)局作出4024-3號(hào)處罰決定，決定給予國(guó)漢公司罰款人民幣12萬(wàn)元的行政處罰。xx公司于2015年4月2日向荊州市安監(jiān)局申請(qǐng)行政復(fù)議。2015年4月28日，荊州市安監(jiān)局作出（荊）安監(jiān)行復(fù)決〔2015〕1號(hào)行政復(fù)議決定，維持了4024-3號(hào)處罰決定。xx公司不服62號(hào)批復(fù)，于2015年5月13日向荊州市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。荊州市人民政府于2015年5月18日作出荊政復(fù)函〔2015〕6號(hào)行政復(fù)議決定，認(rèn)為松滋市政府作出的該批復(fù)是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，不屬于行政復(fù)議范圍，決定不予受理。

一審法院認(rèn)為，松滋市政府于2014年10月30日作出的62號(hào)批復(fù)是上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行政指導(dǎo)性公文，未向xx公司送達(dá)，不具備強(qiáng)制效力。該批復(fù)作出后，松滋市安監(jiān)局作出了4024-3號(hào)處罰決定。該處罰決定對(duì)xx公司權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了直接影響。xx公司不服，可就該處罰決定采取相應(yīng)的救濟(jì)措施。松滋市政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告作出的批復(fù)是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部指導(dǎo)行為，沒有外化，不具有可訴性。對(duì)該行為不服提起訴訟的，不屬于行政審判的受案范圍。據(jù)此依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款第四項(xiàng)、第六十三條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，作出(2015)鄂荊州中行初字第00015號(hào)行政裁定，駁回xx公司的起訴。

湖北省高級(jí)人民法院二審對(duì)一審法院查明的事實(shí)予以確認(rèn)。二審法院認(rèn)為，松滋市政府對(duì)松滋市安監(jiān)局的請(qǐng)示作出62號(hào)批復(fù)是行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的內(nèi)部指導(dǎo)行為，該批復(fù)未向xx公司送達(dá)，不具備強(qiáng)制力。松滋市安監(jiān)局作出的4024-3號(hào)處罰決定是對(duì)xx公司權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的具體行政行為，xx公司可就該處罰決定提起行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款的規(guī)定，xx公司起訴要求撤銷松滋市政府作出的62號(hào)批復(fù)，依法不屬于行政訴訟的受案范圍。一審法院裁定駁回xx公司的起訴并無(wú)不當(dāng)。據(jù)此依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

再審申請(qǐng)人xx公司向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，1.本案應(yīng)屬人民法院行政案件受理審查范圍，一、二審裁定均應(yīng)依法撤銷。松滋市安監(jiān)局依據(jù)62號(hào)批復(fù)所批準(zhǔn)的《調(diào)查報(bào)告》關(guān)于其責(zé)任的部分，作出4024-3號(hào)處罰決定，給予其罰款人民幣12萬(wàn)元。該批復(fù)已外化，對(duì)其合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，應(yīng)屬行政訴訟的受理審查范圍。一、二審裁定不支持其就本案的起訴明顯不當(dāng)，應(yīng)予依法撤銷。2.松滋市政府在62號(hào)批復(fù)中對(duì)其作出的有關(guān)批復(fù)行為，事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律不當(dāng)，應(yīng)予依法撤銷。該批復(fù)及所批準(zhǔn)的《調(diào)查報(bào)告》均未述明認(rèn)定其具有涉案行為的證據(jù)材料，及認(rèn)定涉案行為構(gòu)成事故間接原因、其對(duì)事故發(fā)生負(fù)有間接責(zé)任的法律依據(jù)。事故發(fā)生的最直接人為原因，是因事故工程外包方現(xiàn)場(chǎng)施工人員在其監(jiān)理人員毫不知情的情況下，未經(jīng)入戶申報(bào)進(jìn)入該戶施工，且違規(guī)打開氣閥并帶氣作業(yè)導(dǎo)致。事故發(fā)生所在規(guī)劃區(qū)域的其他施工現(xiàn)場(chǎng)并未出現(xiàn)該事故所呈現(xiàn)的相同或類似的系列違規(guī)行為。故請(qǐng)求撤銷一、二審裁定，撤銷62號(hào)批復(fù)中對(duì)其作出的有關(guān)批復(fù)行為。

再審被申請(qǐng)人松滋市政府辯稱，1.xx公司所訴62號(hào)批復(fù)是其依法作出的內(nèi)部行政行為，并未對(duì)xx公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。其作出62號(hào)批復(fù)符合《條例》關(guān)于事故調(diào)查處理的相關(guān)法定程序。松滋市安監(jiān)局依據(jù)該批復(fù)，依照法定權(quán)限和程序已對(duì)xx公司作出4024-3號(hào)處罰決定，62號(hào)批復(fù)并未外化。對(duì)xx公司權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響的是該處罰決定。2.關(guān)于本案的法律適用。在一、二審法院的審理過程中，其一直認(rèn)為62號(hào)批復(fù)未對(duì)xx公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。原審法院適用《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款的相關(guān)規(guī)定，對(duì)其觀點(diǎn)予以支持。自2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一條第二款也規(guī)定，“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（五）行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為”。該新增條款可視為對(duì)原相關(guān)條文的肯定和補(bǔ)充。3.關(guān)于xx公司權(quán)利的救濟(jì)。xx公司如認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當(dāng)針對(duì)松滋市安監(jiān)局的4024-3號(hào)處罰決定向相關(guān)部門申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。且xx公司已對(duì)該處罰決定向荊州市安監(jiān)局申請(qǐng)了行政復(fù)議，之后又向荊州市沙市區(qū)人民法院提起了行政訴訟。故請(qǐng)求支持其觀點(diǎn)，依法裁判。

本院經(jīng)審理對(duì)一、二審法院查明的事實(shí)予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為，再審申請(qǐng)人xx公司對(duì)再審被申請(qǐng)人松滋市政府所作62號(hào)批復(fù)提起訴訟，本案的核心爭(zhēng)議是該批復(fù)是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。依照當(dāng)時(shí)有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條的規(guī)定，公民、法人或其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于行政訴訟的受案范圍，對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為則不屬于行政訴訟的受案范圍。通常而言，上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于下級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示所作批復(fù)在性質(zhì)上屬于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行為，并不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效果，不屬于可訴的行政行為范疇。但判斷上級(jí)行政機(jī)關(guān)所作批復(fù)是否可訴,根本上取決于其是否直接對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。按照《條例》第十九條第二款、第二十五條、第二十九條、第三十條第一款的規(guī)定，一般事故的調(diào)查由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，其可以直接組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，也可以授權(quán)或委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。事故調(diào)查組履行的職責(zé)包括認(rèn)定事故性質(zhì)和事故責(zé)任。事故責(zé)任的認(rèn)定是事故調(diào)查組提交的事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容?！稐l例》第三十二條第一款、第二款規(guī)定，一般事故處理的基本程序?yàn)?，先由?fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告作出批復(fù)，然后由有關(guān)機(jī)關(guān)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國(guó)家工作人員進(jìn)行處分。從上述規(guī)定看，縣級(jí)人民政府對(duì)一般事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)，雖從形式上看是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作，但其認(rèn)定了事故責(zé)任，且這種認(rèn)定具有公定力和約束力，對(duì)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益可能產(chǎn)生不利影響，故根據(jù)上述規(guī)定所作批復(fù)具有可訴性。本案中，62號(hào)批復(fù)系再審被申請(qǐng)人依法行使法定職權(quán)作出。該批復(fù)對(duì)《調(diào)查報(bào)告》予以同意及要求松滋市安監(jiān)局落實(shí)對(duì)相關(guān)責(zé)任單位的處理意見和處罰決定便確定了再審申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任及法律責(zé)任的具體承擔(dān)方式。松滋市安監(jiān)局其后對(duì)再審申請(qǐng)人作出行政處罰受62號(hào)批復(fù)的拘束，明確以該批復(fù)為據(jù)作出了4024-3號(hào)處罰決定?？梢姡?2號(hào)批復(fù)構(gòu)成針對(duì)特定主體就特定事項(xiàng)作出的行政處理決定，已對(duì)再審申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生實(shí)際影響，該批復(fù)構(gòu)成可訴的行政行為，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。一、二審法院以該批復(fù)不屬于人民法院行政訴訟受案范圍為由裁定駁回再審申請(qǐng)人的起訴及上訴，均構(gòu)成適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。

綜上，再審申請(qǐng)人提出的再審被申請(qǐng)人所作62號(hào)批復(fù)屬于人民法院行政訴訟受案范圍的主張成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷湖北省高級(jí)人民法院（2016）鄂行終51號(hào)行政裁定；

二、撤銷湖北省荊州市中級(jí)人民法院(2015)鄂荊州中行初字第00015號(hào)行政裁定；

三、指令湖北省荊州市中級(jí)人民法院繼續(xù)審理本案。

審判長(zhǎng)　　黃永維

審判員　　王振宇

審判員　　李緯華

二〇一八年十二月二十七日

書記員　　薛　菁